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推进政府履行教育职责督导评估的行动逻辑与实践探索
作者:上海市教委总督学、市政府教育督导室常务副主任 平辉 2019-06-14 浏览量:104

对政府履行教育职责督导评估是我国教育督导的基本职能,在推进教育事业改革与发展中发挥了重要的保驾护航作用,推动了国家重大教育政策的有效落实和重大教育工程的稳步实施。时任国务院副总理刘延东同志在2016年深化教育督导改革工作会议上强调,督促地方政府切实履行教育职责是教育督导的首要任务。上海市在国务院教育督导委员会和教育部的指导下,在兄弟省市的关心和支持下,立足本市不同阶段的教育发展状况,扎实开展了具有区域特征的政府履行教育职责督导评估工作。

一、 推进政府履行教育职责督导评估的行动逻辑

从理论上来讲,行动逻辑指的是行动的原因机制。我们认为有效推进政府履行教育职责督导评估的行动逻辑应该包含以下三方面:

(一)基于保障教育优先发展、促进教育公平的战略需要

党中央历来高度重视教育事业,将保障教育优先发展、促进教育公平作为推动我国教育事业发展的基本战略。党的十九大报告明确指出,要优先发展教育事业,大力推进教育公平。习近平总书记在北京市八一学校考察时强调,各级党委和政府要坚持把教育放在优先发展的战略位置,强化责任意识。因此,为了推动各级政府全面贯彻落实党中央提出的教育优先发展、促进教育公平的发展战略,必须强化对各级政府履行主体责任的督导评估,督促和指导各级政府全面执行国家重大教育政策,有效保证国家重大教育工作项目落地,加快推进区域教育现代化,办好人民满意的教育。

(二)服务全面深化教育管办评分离的改革需要

教育部2015年颁布的《关于深入推进教育管办评分离促

进政府职能转变的若干意见》中明确指出,将深化教育管办评分离作为推动我国教育治理体系和治理能力现代化建设的主要改革举措,其中在政府“管”的方面要逐步建立健全教育行政绩效评估体系,重点针对履行职责等开展督导评估。在当前我国社会第三方专业评估机构尚未完全成熟的发展阶段,教育督导机构作为行政系统内部履行教育监督和指导职能的专门机构,必然要依法承担对各级政府履行教育职责督导评估的工作职责,以此服务于教育管办评分离改革的纵深推进,推动教育治理体系的构建和治理能力的提高。

(三)满足破解政府履行教育职责缺位难题的现实需要

在党中央国务院的正确领导下,我国教育事业取得了举世瞩目的伟大成就,但也存在着区域、城乡、学校之间的差异和结构性矛盾,人民群众对优质教育资源的需求还无法充分满足。导致教育事业发展过程中不平衡、不充分的问题比较突出,固然有经济社会发展失衡的外在原因,但也有政府履行教育职责的“缺位”等深层次原因。要破解政府履行教育职责的“缺位”难题,强化政府的责任和担当,必须发挥教育督导的监督和指导作用,依托政府履行教育职责的督导评估,督促和指导政府在经济社会发展过程中,认真完成对教育事业发展的领导、管理、保障等各项工作,不断满足人民群众的教育需求。

二、 推进政府履行教育职责督导评估的实践探索

2005年以来,上海市在推进政府履行教育职责督导评估方面开展了积极的实践探索,积累了一些工作经验。

(一)改革先行,健全对政府履职督导评估的体制机制保障

1.全力推动地方立法,筑牢法律基础国务院《教育督导条例》正式颁布后,上海市积极推进地方教育督导立法。市人大常委会于2015年2月正式通过了《上海市教育督导条例》(以下简称《上海条例》),首次以地方立法的形式确立了教育督导的法律地位。作为地方性教育督导法规,《上海条例》既立足于国务院《教育督导条例》的基本框架,又结合上海教育督导实践,固化了本市教育督导工作30年来的创新实践成果。尤其在督政方面,《上海条例》将督政的对象规定为“本级政府职能部门和下级人民政府”,强化了“同级督政”的概念,为本市推动对政府及其职能部门履行教育职责督导评估提供了法律依据。

2.加强督导机构建设,增强行政权威

市委、市政府召开市教育综合改革领导小组专题会议,研究部署教育督导机构改革工作。将“上海市教育督导委员会”更名为“上海市人民政府教育督导委员会”,明确市政府教育督导委员会的办事机构是市政府教育督导室,并正式启用公章和文号。增设副局级的市教委总督学,兼任市政府教育督导室常务副主任。为市政府教育督导室配置3个正处级干部职数,人员编制扩充至15个。机构建设的不断强化大大增强了本市教育督导机构组织实施政府履行教育职责督导评估

的行政权威。

3.健全高效工作机制,提升工作效率

为了有效落实教育督导体制改革措,进一步提高教育督导工作效率,上海市建立健全教育督导工作机制。具体为:探索相对独立的督导委

员会决策机制,确保教育督导工作客观、公正和权威;探索部门间日常工作高效的运行机制,包括市政府教育督导委员会框架下市政府各部门工作沟通协商机制、重大问题和倾向性隐患的快报和通报机制、督导结果的反馈运用机制等;探索教育评估监测的归口管理机制,精简优化教育评估项目,切实减轻基层负担。

4.构建专业工作体系,提供全面支撑

支持上海师范大学设立“上海市教育督导研究中心”,开展教育督导理论、政策制度、工具开发和督导标准的研究,完善研究体系;充分整合市教育评估院、市教科院、市教育督导事务中心等专业机构承接评估事项,积极引导社会力量参与教育督导评估,培育扶持第三方专业机构,完善实施体系;提高督学队伍的专业化水平,2006年在全国率先实施督学资格认定制度,并出台本市《督学资格认定和管理办法》等督学管理制度,完善专业标准。专业工作体系的构建,为本市的政府履职督导评估提供了智力和人力支持。

(二)持续推进,有序开展对区政府履行教育职责综合督政

1.紧扣重大工作部署,确保重点工作落地2005年,本市建立了对区政府履行教育职责的督导评估制度,在全国产生了一定影响。上海市对区政府履行教育职责的综合督政始终围绕国家和本市教育改革与发展的重大工作部署及本市教育事业发展面临的瓶颈问题,周期性地持续实施,确立督导重点,研制督导指标,跟踪督促和指导各区政府认真履行教育发展的主体责任,确保各项工作有效落地、落实。

《上海条例》对区政府综合督政规定了每五年至少一次的周期性要求。自2005年以来,本市已经开展了两轮对区政府综合督政,目前进入第三轮(2016—2020年)。在第一轮综合督政中,重点围绕强化本市义务教育资源的供给矛盾,聚焦义务教育经费保障机制和教育公建配套等方面开展督导;第二轮综合督政中,将国家层面实施的县域义务教育基本均衡发展督导评估与本市推进的区域教育现代化等工作部署相结合,2014年上海市成为整体通过国家义务教育基本均衡评估

验收的省市;在第三轮综合督政中,重点聚焦各区在贯彻落实国家提出的城乡义务教育一体化工作,以及教育部部署的义务教育优质均衡发展督导评估工作,督促各区查找在义务教育优质均衡发展中面临的“短板”,指导各区尽快制定区域义务教育优质均衡发展区创建工作的时间表、路线图,实现以评促建,不断提高本区义务教育均衡发展水平。

2.拓展督导方式与方法,不断提高工作实效

上海市不断尝试和拓展对区政府履职综合督政的工作方式和工作方法,努力提高教育督导工作的实效性和权威性。在督导方式上,采取组合式和单一主题式等方式。组合式主要是选取若干个本市教育工作的重点和难点内容,通过指定和自选相结合的方式,对各区的若干项教育工作开展督导评估,以统整的方式避免对各区工作秩序的多次打扰;单一主题式主要是聚焦一项重大工作,对各区推进该工作的整体情况开展督导评估。在督导方式上,不仅采取资料查阅、访(座)谈、随堂观课等传统实地督导工作方法,还增加了针对学生、家长、教师和校长的网络满意度问卷调查和区域教育工作全覆盖普查以及区域义务教育发展状况监测等有效方法,力求全方位地呈现各区教育事业发展的真实状况。在实地督导前,专家可以拿到前期的区域教育状况普查报告和各类问卷分析报告,为专家实地核查提供基础信息和核查重点,提高了教育督导结果的客观性和权威性。

3.强化督导结果运用,努力实现以督促建

上海市逐步建立了督政结果公开通报制度和整改落实跟踪督查制度。市教育督导机构依据《上海市教育督导结果发布与使用暂行办法》,对各区综合督政形成的督导意见书,除了向区政府下达外,还向社会公布,接受社会各界的监督,同时对各区政府的整改落实情况进行跟踪督查。建立区政府依法履行教育责任年度公示公报制度,公示公报内容涵盖义务教育均衡发展年度监测、城乡义务教育一体化项目进展情况等,增强了各区政府切实履行教育发展职责的外在压力,有力地督促和指导各区政府持续推动区域教育事业快速健康发展。

(三)逐步完善,探索开展市政府职能部门履行教育职责督导评估

在《上海条例》确立的“同级督政”制度框架下,上海市正在积极探索开展对市政府职能部门履行教育职责督导评估,并结合国家相关试

点工作,逐步构建起对市政府职能部门督导评估的常态化工作机制,全面完善了本市督政工作体系。

1.认真研制专门评估办法

依据《上海条例》,按照国务院办公厅印发的《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》的要求,上海市在系统梳理2005年以来本市督政工作的重要文件和经验成效的基础上,力求在“同级督政”上有所突破,研究制定《对市政府相关职能部门和下级政府履行教育职责的督导评估办法》,并由市政府办公厅正式印发。该评估办法既呼应国务院评价办法的要求、又体现聚焦教育综合改革和本市督导工作特色,既突出市区分级督导、分工负责的机制,又体现督政工作的统筹协调和跨部门协同机制,形成了对政府履行教育职责督导评估的完整制度体系,为后续督导评估工作的顺利开展提供坚实的制度保障。

2.优化整合各类工作任务

上海市在2017年完成了省级政府履行教育职责评价的试点工作后,积极探索将国家部署的督政工作任务与本市督政工作相结合的有效工作方式。具体做法是研究制定《市政府相关职能部门履行教育职责自评重点内容》,结合国务院教育督导委员会办公室关于省级政府履行教育职责评价年度自评工作要求,每年对市政府各职能部门年度自评内容进行适度调整,以突出年度推进工作重点,将对市政府职能部门督导评估一并纳入省级政府履职评价自评任务,实现教育督导工作任务的优化整合,有效减轻市政府相关职能部门的迎评工作负担,激发市政府职能部门参与和支持教育督导工作的积极性,不断提高本市教育督导工作实效性。

3.构建常态化工作机制

在《对市政府相关职能部门和下级政府履行教育职责的督导评估办法》中,上海市确立了市政府统一领导、市政府教育督导委员会综合协调、市政府教育督导委员会办公室组织实施、各级政府及其相关职能部门分工负责的工作体系,初步形成本市对市政府职能部门履行教育职责督导评估的常态化工作机制。上海市副市长、市政府教育督导委员会主任翁铁慧同志在近期召开的上海市政府教育督导委员全体会议上,要求市政府职能部门要认真接受市教育督导机构组织的督导评估,切实履行本部门的教育工作职责,共同提升本市教育管理与服务的综合水平。上海市人民政府教育督导委员会办公室将充分依托市政府教育督导委员会的工作框架,扎实有效地开展对市政府职能部门履行教育职责督导评估工作,推动市政府职能部门落实教育优先发展战略,共同推动本市2020年率先实现教育现代化发展目标的实现。

(本文系平辉总督学在“北京2018教育督导与评价研讨会”上的报告)