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改革开放以来上海基础教育督导的创新与发展
作者:浦东教育发展研究院督导事务中心 刘 朋 2019-03-13 浏览量:166

相对而言,上海基础教育督导在改革开放后恢复晚些。不过,从1987年本市建立教育督导机构起,上海教育督导至今也有30余年的发展历程。为此,拟以《上海市教育督导规定》和《上海市教育督导条例》为线索,以上海顺利通过国家普九验收和义务教育均衡发展验收为标志,梳理改革开放以来上海教育督导工作发展情况,力图形成改革后上海教育督导创新与发展的整体轮廓。

一、上海基础教育督导工作的历史演变

改革开放以来,上海基础教育督导工作在创新中发展,在发展中创新,需要经过较长时期的艰苦努力。从已经历的发展进程来看,上海基础教育督导工作大体可分为初创探索期、规范督导期和创新发展期三个阶段。这三个阶段,在时间上相互交叉,在逻辑上又一脉相承,各个阶段有重点、有主线,又有伏线或辅线,为下一阶段的重点做铺垫。

(一)初创探索期(1987-1997

这一时期的主要标志是:上海市教育督导机构建立、完善,由上海市教育局教育督导室更名为上海市政府教育督导室。

19871月,原国家教委下发了《关于转发<国家教委督导工作座谈会纪要>的通知》,这是规范教育督导人员条件与推动各地建立教育督导机构的1号文件。9月,上海正式成立教育督导机构,是全国所有省市中的第一批,也是上海解放以来的第一次,标志着上海教育在法制化、科学化、现代化发展进程中迈出了重要一步。19897月,上海市人民政府办公厅下发了《关于普教系统建立教育督导制度问题的通知》(沪府办[1989]100号),明确了建立本市普教系统督导制度的机构设置与人员配备问题。19932月,上海市九届人大常委会第41次会议通过《上海市实施<中华人民共和国义务教育法>办法》,总纲第五条明确规定市和区县人民政府设立教育督导机构,保证国家和本市有关义务教育的法律、政策的贯彻执行和义务教育目标的实现。这是上海市第一次以立法形式,规定了市和区县教育督导机构的职责、工作范围等,具有开创性的意义。199312月,上海市人民政府教育卫生办公室关于批准上海市教育局、上海市教育督导室《加强当前教育督导工作的几点意见》的通知(沪府教卫(93)第296号)进一步明确了教育督导机构的性质和任务。19974月,市教委、市政府教育督导室颁布了贯彻落实《国家教委<关于加强教育督导队伍建设的几点意见><督学行为准则>的若干建议》,对督导机构、人员、培训等作了进一步明确,有力地推动了督导工作规范化建设。

经过历时将近10年的探索和实践,特别是1995年市教委成立后,经市政府批准,市教育督导室更名为市政府教育督导室。“这段历史恰好反映了教育督导制度的不断深化和逐步完善,名称的改变是教育督导职能不断强化与拓展的必然结果,也充分体现了上海市和区县两级政府依法治教的决心和行动。”

伴随着上海市教育督导机构的成熟,教育督导工作实践也在积极推进中。在此期间,市启动了以确保教育经费增长为主要内容的“五项督导”(落实教育经费增长及教师待遇、改造校舍危房、制止中小学流失、纠正乱收费以及加强中小学德育),实施了开展德育和薄弱学校更新改造工作的专项督导,启动了教育督导评估标准体系研究制定工作,出台了《上海市教育督导评估标准体系》,为规范教育督导的自身行为积累了经验。同时,积极组织开展普及义务教育督导,1994年成为全国首批通过督导验收的省市。1996年,原国家教委表彰静安、闸北区为全国“两基”工作先进区;1997年,市政府批准静安、闸北、南市、奉贤、嘉定区县为实施义务教育成绩显著区县,徐汇、青浦、闵行、崇明、虹口区县为实施义务教育进步显著区县,从而保证了本市基础教育在全国的应有地位。

(二)规范督导期(1998-2015

这一时期的主要标志是:《上海市教育督导规定》颁布,上海市教育督导进入推动规范建设、完善督导体制阶段。

199912月,《上海市教育督导规定》出台,全面规定了教育督导的机构建设、人员配备、督导程序、督学职责和法律责任。这不仅体现了上海教育督导制度建设进入了规范化、法制化阶段,而且体现了教育督导工作务必坚持公平、公正、公开和增强透明度的要求。20073月,市教委、市政府教育督导室颁布了《上海市督学聘任实施办法(暂行)》,旨在建立一支专业化、高水平、有权威的市级督学队伍,充分发挥市督学的重要作用。2008318日,市教委、市政府教育督导室决定成立上海市教育督导事务中心,同时增挂上海市教育行政执法事务中心牌子。20108月,上海市教育督导委员会成立,分管副市长任主任,下在市教委设办公室。

200410月,上海市人民政府第一次召开了以“进一步加强依法督政与依法督学,为加快推进本市率先基本实现教育现代化以及促进各级各类教育协调发展提供保障”为主题的上海市教育督导工作会议,全面部署了教育督导立法、完善教育督导体制、推动教育督导专业发展的工作,明确要求本市建立市以督政为主、区县以督学为主的体制,全面推动本市教育督导工作和督学队伍的专业发展。2005年,市政府颁发了《关于本市建立对区县政府教育工作进行督导评估制度实施意见的通知》、《上海市教育督导工作发展规划(2005-2007年》和《关于深化与完善中小学“学校发展性督导评价”工作的若干意见》三个文件,对本市依法督政与督学工作作出了具体规定,并为本市教育督导的长期发展明确了原则性的政策建议。

上海在深化教育综合改革、深入推进义务教育均衡的过程中,始终高度重视和发挥教育督导的监督保障作用。从20世纪90年代末以来,上海开展了学校发展性教育督导评估实践探索,对推进上海市中小学全面实施素质教育,引导中小学创建学校办学特色起到了积极作用,在全国教育界产生了广泛的影响。2004年,实施开展了“加强初中建设工程督导”,标志着市政府为人民群众创造公平教育的环境和条件已基本成熟,为上海市率先基本实现教育现代化发展目标打下了坚实的基础;2005年起,积极探索建立区县政府依法履行教育责任执行情况的公示公报制度,为推动区县重视教育,并对依法履行教育责任的到位起到了积极有效的作用;2011年起,上海市政府对所有区县逐一开展了“推进教育现代化暨义务教育均衡发展”综合督政,于2014年整体接受教育部督导认定,成为全国首个整体通过“义务教育基本均衡发展督导认定”的省份。

(三)创新发展期(2015-

这一时期的主要标志是:《上海市教育督导条例》实施,上海市教育督导进入督政、督学与评估监测三位一体发展阶段。

上海的教育督导立法在10多年前便提上了有关部门议程。2004年,上海市人大常委会办公厅给市政府办公厅函《提请关于制订上海市教育督导条例的议案》(沪会办[2004]23号),要求着手研究起草教育督导条例草案。市教委、市政府教育督导室会同市人大教科文卫委、市政府法制办先后起草修改,并形成了教育督导条例12稿。由于国家即将出台《教育督导条例》等原因,上海教育督导立法工作暂时搁置。201210月,国家《教育督导条例》正式实施以后,上海再次启动了教育督导条例立法工作。经过各方的共同努力,市十四届人大常委会第十九次会议于2015211日通过了这部法规,并自201551日起施行。

《上海教育督导条例》是自20世纪80年代上海市实施教育督导工作以来,首次以地方法规形式对教育督导工作进行全面系统规范,为推进各级政府依法履行教育责任,确保各级各类学校依法规范办学提供了法律依据。同时,对推动上海基础教育事业健康良性发展将起到保驾护航的作用,也必将为本市全面实施开展教育综合改革提供制度保障。它既反映了上海教育督导实践成果,也反映了上海教育改革发展要求,确立了教育督导在推进“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督”的教育治理体系建设中的重要地位。

伴随着《上海市教育督导条例》的实施,市政府教育督导室出台了《关于对本市各级各类学校实施教育督导的意见》,强调“实施各级各类学校教育督导的根本任务是监督、指导学校全面贯彻执行教育法律、法规和国家教育方针、政策,依法规范办学行为,深入实施素质教育,全面提高教育质量。”其中,对基础教育学校实施教育督导的主要内容包括:依法办学与民主管理,课程改革及素质教育实施效果,教育教学管理制度建设与执行,教师队伍建设与专业发展,学校与家庭、社区合作及资源共享,以及法律、法规和国家教育政策规定的其他事项;主要采用政府教育督导和学校年度自评相结合的教育督导方式。市和区县教育督导部门分别负责统筹本行政区域内各级各类学校的教育督导工作,同时进一步加强对区域内教育质量的评估、监测工作。教育督导部门对社会组织接受委托实施的对各级各类学校的评估、监测工作进行统筹协调和规范引导。

二、上海基础教育督导工作的关键改革举措与事件

上海基础教育督导工作发展的过程是一个观念创新、方法创新、制度创新的过程。在这个过程中,教育综合督政、学校发展性督导、督学资格制度和中小学校责任督学挂牌督导四个关键改革举措与事件,在督导实践探索中不断得到深化和发展。

(一)教育综合督政:区县政府落实教育法定责任

上海积极探索区县政府履行教育职责的教育综合督政制度,在全国率先将各区县政府履行教育责任的执行情况向社会公开,是对《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)和《国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》(国办发[2004]8号)的贯彻落实,有助于确保实现率先基本实现教育现代化的目标,成为上海教育优质均衡和内涵发展的一大特色。

20051月,上海市政府办公厅转发市教委、市政府教育督导室《关于本市建立对区县政府教育工作进行督导评估制度实施意见的通知》(沪府办[2005]2号),明确建立了对区县政府教育工作进行督导制度的总体要求。区县政府履行教育职责督导评估的主要内容从增强区县政府依法行政的意识,落实政府公共管理和公共服务的职能,促进区县教育事业发展,满足人民群众对优质教育的需求出发,涉及到领导职责、教育改革与发展、经费投入与管理、办学条件、教师队伍建设、教育管理和城乡教育一体化七个方面。

2007年起至今,上海已启动了两轮综合督政,教育督导在建立区政府依法履行教育职责的自评机制、推动义务教育均衡发展、确保教育优先发展、推动重大教育政策项目扎实落地、督促破解教育热点难点问题等方面发挥了重要的保障作用。其中,自2007-2009年用三年时间,完成了对全市18个区县政府的教育综合督政工作;2011-2014年,对浦东新区等16个区县开展了推进区域教育现代化综合督政工作;2016年起,市教委、市政府教育督导室拟用5年时间,开展第三轮综合督政工作。

为强化政府公共管理职能,保证社会各界和人民群众的知情权、参与权和监督权,市教委、市政府教育督导室必须保证对政府履行教育法定责任执行情况的透明度和公开性。自2005年建立区县政府教育工作自评公报制度起,截止到2016年,市教委、市政府教育督导室连续11年在“上海教育”“上海教育督导”网站上公示各区县政府依法履行教育责任执行情况。这项工作在国家教育督导检查组对本市17个区县义务教育均衡发展的督导检查中得到充分肯定,被媒体誉为上海财政史上的一大创举,有力地推动了各区县政府自觉将教育责任落实到位。

(二)“一校一品牌”:学校发展性督导评价

上海督学工作的特点是开展“学校发展性督导评价”,进一步促进了各级各类学校实施素质教育和依法自主办学积极性、创造性的发挥。市教委、市政府教育督导室于2005年印发了《上海市关于深化与完善“学校发展性督导评价”工作的若干意见》的通知,要求发挥督导功能,不断完善与创新“学校发展性督导评价”工作,提高教育督导评估效能,指导与服务学校发展,积极构建具有时代特征、上海特点、区域特色的“学校发展性督导评价”体系。

学校发展性督导评价是以现代教育发展观为指导,以学校教育发展为督导评估对象,依据国家对学校的法律法规要求、学校的办学现状和学校自主选择的发展目标,运用督导与评价的理论、技术和方法,对学校发展的态势和绩效进行自我与外部的价值判断,关注学校的发展目标与潜力,注重诊断学校发展中的问题,寻求学校发展的关键因素,提高学校自我评价、自我调控、自我完善的意识和能力,增强学校可持续发展能力,最终实现以学校教育发展为目标的督导评估活动。

上海的学校发展性督导评价指标体系,由基础性指标和发展性指南两部分组成。在评估内容上,采用共性规范要求和个性发展需求相结合,既要有学校必须共同遵循的法定规范和基本质量,又要体现各校发展中具有个性发展需求的改革实践,为学校自主发展创设空间;在评估标准上,采用统一标准与学校的自订标准相结合,既要有每所学校履行法定规范的统一标准,又要依据学校自主发展目标达成度的自订标准,以利于更有效地调动学校办学的积极性、主动性和创造性。

各区县根据《上海市中小学“学校发展性督导评价”指标纲要》,积极探索具有区域特点的发展性督导评价指标体系。如:黄浦区力求做到“一校一指标”,把制订二、三级指标的权力赋予学校,各校从校情出发自主制订指标体系;闵行区加大了“基础性”部分“校长负责制”、“教学质量监控”等重点指标的规范程度,增加了“中小学教育信息化”评价指标,拓宽了“发展性”项目的选择空间;长宁区将发展性指标划分为综合发展指标、重点发展指标和校本评价指标三类,并从目标达成度、措施落实度和调整合理度方面进行评价;虹口区在对学校自主发展内涵及学校发展阶段理论进行探索的基础上制定了《中小学依法治校、自主办学,推进素质教育督导评价指标》,分为学校管理系统、教育工作系统和保障服务系统等三个领域,并按照“常规稳定发展阶段”、“个性化发展阶段”分别拟定相应的评价标准;浦东新区按照学校发展的阶段性与递进性、教育投入产出的合理性与有效性、学校发展的同一性与差异性等原则,设计了学校发展性督导评价方案,包含《学校基础性发展教育督导评价指标体系》《学校整体性发展教育督导评价指标体系》和《学校主体性发展教育督导评价指标体系》三套具有递进关系的指标体系。

(三)发挥“蓄水池”作用:督学资格制度

根据国家教育督导团办公室关于在京、津、沪、渝四市开展督学资格制度试点工作的意见,上海市推行和实施督学资格工作,规范教育督导工作管理制度,完善督学队伍建设机制,吸引鼓励优秀学校管理人员充实加强督学队伍,推动区县督导部门成为培育学校管理人才的“蓄水池”功能,实现督学整体专业素养的提升,推动上海教育督导工作的专业化发展,确立教育督导在推动基础教育均衡发展中的应有地位,促进教育督导管理制度的创新与发展。

为了确保督学资格制度试点取得预期效果,市教委、市政府教育督导室先后下发了《关于开展督学资格制度试点工作的通知》(沪教委督〔200915号)、《关于成立上海市督学资格认定工作领导小组和专家工作组的通知》(沪教委督〔20108号)、《上海市开展督学资格认定工作的实施细则(试行)》(沪教委督〔201010号、《上海市教育委员会上海市人民政府教育督导室关于在浦东新区等4区试行督学资格考试工作的意见》(沪教委督〔201023号))和《关于在本市教育系统开展督学资格注册管理工作的实施意见》(沪教委督〔201326号)等规范性文件,明确了督学资格制度的制度保障和组织保障。

根据《教育督导条例》、《上海市教育督导条例》、《上海市教育委员会上海市人民政府教育督导室关于转发<教育部关于印发<督学管理暂行办法>的通知>的通知》(沪教委督〔201624号)以及本市深化教育综合改革的要求,市教委、市政府教育督导室制定了《上海市督学资格认定和管理办法》(沪教督〔20172号),有助于进一步规范本市督学资格的认定和管理,促进督学管理科学化、规范化、专业化,提高教育督导工作质量和水平。

(四)延伸督导触角:中小学校责任督学挂牌督导

上海在全面实施中小学校责任督学挂牌督导制度以来,各级政府高度重视,教育督导部门在教育行政和学校的大力支持下,结合区域实际,在制度建设、人员配备、工作规范、经费保障、方式改进、结果运用等方面进行了积极探索与实践,取得了明显的成效,在转变政府管理职能、促进区域教育和教育督导的改革发展中发挥了重要作用。

201310月,市教委、市政府教育督导室转发《国务院教育督导委员会办公室关于印发﹤中小学校责任督学挂牌督导办法﹥的通知》的通知(沪教委督〔201337号),就本市开展中小学校责任督学挂牌督导工作提出具体的工作要求,要本着“配强配好督学,宁缺勿滥;体现专业能力,责任到位;督导流程规范,确保质量;自律接受监督,信息公开”原则,结合本区域中小学教育督导工作已有经验和成效,加快推进责任督学挂牌督导工作;要按照政府依法治校、校长依法办校、社会依法评校的“管评办”分离原则,避免导致责任不清、越权干涉学校依法办学、增加学校负担等问题;可设立由多名责任督学挂牌一所学校的公示牌,通过公示牌告知相关行政职能部门热线电话;按照国家要求,2013年底前挂牌督导制度要覆盖所有中小学校。

201312月,市教委、市政府教育督导室下发了《关于贯彻<中小学校责任督学挂牌督导办法>的实施意见》(沪教委督[2013]40号),从组织管理与保障责任督学资格履职与培训责任督学的督导方式组织领导与分类指导四方面,对上海市贯彻《中小学校责任督学挂牌督导办法》提出具体的实施意见。在此基础上,2015年,又下发了《上海市中小学校责任督学挂牌督导工作管理办法》(沪教委督[2015]13号),标志着上海市中小学责任督学挂牌督导工作进入规范化管理阶段,责任督学挂牌督导工作机制逐步完善。

2015年以来,国务院教育督导委员会办公室决定在全国开展中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建和评估认定工作,市教委、市政府教育督导室积极行动,相继制定了《关于开展创建中小学校责任督学挂牌督导创新区县的实施意见》、《上海市中小学校责任督学挂牌督导创新区县评估工作实施方案》,采取“分步推进、全面提升”工作策略,推进责任督学挂牌督导工作向纵深发展。根据责任督学挂牌督导创新区县评估认定标准和工作程序,市教委、市政府教育督导室认定浦东、黄浦等16个区县通过评估,并授予“上海市中小学校责任督学挂牌督导创新区(县)”称号。

三、对上海基础教育督导工作持续发展的思考

教育督导是《教育法》规定的一项基本教育制度,是国家对教育事业依法进行监督管理的政府行为。“在新的形势下,必须研究社会发展、教育发展的新规律、新特点,寻找和完善一种新的教育督导体制和机制,让社会有更深入的介入,以产生双向互动的积极效应。”今后的一个时期内,上海基础教育督导工作要以《上海市教育督导条例》为准绳,以促进教育公平、提高教育质量为宗旨,着力构建督促政府依法履职的督政机制,指导各级各类学校规范办学提高质量的督学体制,科学评价教育教学质量的评估监测体系,形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系,为促进上海教育综合改革提供智力支持和监督保障。

一是进一步完善对各级政府依法履职的督政制度。教育督导制度建立以来,国务院以及相关的部委多次发文,对地方政府贯彻实施《义务教育法》、全面推进素质教育、深化教育体制改革等情况实施监督。根据《上海市教育督导条例》,上海对各级政府依法履职主要体现在教育工作政府年度自评制度、教育工作年度公示公报制度和综合督政制度三个方面。为此,有必要紧紧围绕教育督导机构对人民政府相关职能部门和下级人民政府实施的教育督导事项,进一步优化制度设计,真正将各级政府依法履职落实到位。

二是进一步完善学校发展性督导评价。学校发展性督导评价的生命在于创新。上海的学校发展性督导评价一定要紧紧抓住学校发展的核心要素,以促进学校自主发展为目的,把握住学校发展的核心问题,破解学校发展问题,努力构建以学校发展规划为基础、学校自评和外部督导评价相结合、学校自主发展与监督指导相统一的“学校发展性督导”评价模式,进一步发挥诊断、导向、指导、激励的功能,既要加强对学校各类违背教育方针的办学行为的督导评估,又要为提高学校的教育质量和办学水平提供有效的专业支持与服务。

三是进一步完善教育质量评估监测委托制度。《上海市教育督导条例》第二十六条规定:“教育督导机构应当根据教育的发展现状和实际需要,组织开展教育质量评估和监测工作,并组织专业机构发布教育质量评估报告、监测结果。”第二十七条规定“教育督导机构可以委托依法成立的研究机构、评估机构及其他组织,开展相关教育质量评估和监测活动。教育督导机构应当将社会组织提供的评估报告、监测结果作为实施教育督导的重要参考。”为此,教育行政部门要整合教育协会、学会、教研室以及其他具有教育评估监测职能的机构和资源,实现教育督导部门的归口管理,为系统开展各级各类教育质量评估监测奠定组织基础。

四是进一步完善督学队伍建设。要严格实行督学资格制度,按督导人员的任职条件严格遴选督学,拓宽督学选聘范围,建立优秀校长、骨干教师充实督学队伍的选聘机制,充实骨干力量,保持督导队伍的相对稳定性和权威性。同时,不断完善督学培训制度,加强督学管理与考核,并采取有效措施支持督学开展教育督导科学研究与交流。要以教育督导信息平台建设为基础,逐步建立上海市教育督导与评估统计数据库、状态信息库、社会评价资源库等督导评估管理系统,提升教育督导信息化水平。