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确立教育督导地位 发挥教育督导作用——学习《教育条例》体会与思考
2013-03-14 浏览量:1798

上海市宝山区人民政府教育督导室 梁英

    2012年9月9日国务院以第624号令颁布了《教育督导条例》(以下简称《条例》),自2012年10月1日起正式施行,这是新中国第一部国家层面的教育督导法规,是新中国教育督导史上重要的里程碑。领会《条例》深刻内涵,对确立教育督导地位,充分发挥教育督导作用,具有特别重要的意义。

    一、法律地位的明确,保障教育督导事业科学发展

    教育督导是对教育工作实施行政性执法监督。在督导活动中必须坚持以教育法律法规和方针政策为依据,把督导过程作为检查、指导教育法律法规和方针政策贯彻落实的过程。教育督导作为一种法制化的教育活动,只有以法规的形式纳入法制化的轨道,才能确立其法律地位和法定职能,使教育督导更具有权威性。 

    然而,我国教育督导制度自恢复重建以来,国家关于教育督导的专门性法规仅仅限于1991年原国家教委颁布实施的《教育督导暂行规定》,其后国家教委又相继颁发了《关于加强教育督导队伍的几点意见》、《督导行为准则》、《关于加强教育督导与评估工作的意见》。这些政策文件从宏观上规定了教育督导工作的基本性质、职能、任务等内容,构成了我国教育督导政策体系的主框架,此外不同时期标志性的国家重点教育政策、法规落实中的政策措施构成了教育督导政策体系的重要内容。但是从法理上分析,国家教委制定的《暂行规定》作为一个部门规章,只能在教育部门的职权范围内,规范管理教育内部事务,其法律效力及效力范围有限。因此,依照《暂行规定》开展的教育“督政”工作,严格意义上实际是缺乏法律效力的,也是缺乏权威的,而《条例》的颁布,从法律层面破解了教育督导困局。

    《教育督导条例》由总理签署,国务院颁布,表明国家将教育督导的部门政策升格定位为国家教育行政法规,明确了教育督导的法律地位,体现国家意志,实现了教育督导国家层面立法的重大突破。整部《条例》共5章二十七条,对教育督导适用范围、教育督导的原则、教育督导机构、督学、教育督导实施及其法律责任等方面都作了比较系统、全面的、明确的规定,构成了完整规范的体系,具有法律法规的强制性,赋予了教育督导部门行使督导权利的法理性权威。

    有了法律的明确规范与规定,依法监督、依法治教才有可能。《条例》在观念层面上确立了教育督导的方针和原则;在制度层面上规范了教育督导的行为取向、权利义务及法律责任;在操作层面上为教育督导活动规范了类型,提出了科学合理的内容,确定了严格的程序,设定了较好的方式、方法和步骤。它是在科学理论指导下,将30多年以来已经被实践证明是成功的经验, 以法律的形式固定下来, 成为国家的意志,使教育督导工作有章可循、有法可依,为科学全面地开展教育督导工作提供了法律保障。  

    二、重要地位作用的突显,促进教育督导事业健康发展

    《条例》作为我国首部教育督导法规,相关的法律条款也突显了教育督导在我国教育改革与发展中重要的地位与作用。

    (一)明确了教育督导的行政地位

    《条例》第一章第四条规定:“国务院教育督导机构承担全国的教育督导实施工作,制定教育督导的基本准则,指导地方教育督导工作。县级以上地方人民政府负责教育督导的机构承担本行政区域的教育督导实施工作。国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构(以下统称教育督导机构)在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”

    这些条款明确了教育督导机构的属性为“人民政府的机构”,确定了教育督导的权力来源为政府,教育督导机构作为人民政府的一级机构,直接受人民政府管辖,从法律上首次明确了我国教育督导机构行政主体地位,以法规的形式取得了行政许可,是国家深化教育行政管理体制改革的一项重要举措,对于提高教育督导的实效性,促进我国教育管理体制的改革具有重要而深远的影响。

    (二)提高了教育督导的工作地位

    教育督导是政府管理教育的有效手段之一,随着教育改革的逐步深化,迫切需要加大教育督导力度,运用各种督导评估机制来促进教育方针政策的落实,促进教育更快更好地发展。《条例》规定:教育督导机构“在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”第二条规定:“对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导,适用本条例。教育督导包括以下内容:县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导;县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构(以下统称学校)教育教学工作的督导。”  

    这些条款强化了教育督导机构和职能的相对独立性,明确督导范围扩大到各级各类教育,督导对象扩展到下级政府及其职能部门、各级各类学校和教育机构,实现了全覆盖。实质就是明确了教育督导是“政府行为”,是政府对教育工作实施监督的性质。教育督导,作为政府管理教育工作的组成部分,强调对下级政府的教育工作进行监督检查一一“督政”。“督学”,在一定意义上是为了验证政府教育工件。之所以突出教育督导的政府职能行为,其目的就是保证国家教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现,因而具有鲜明的法律权威性和行政指令性,提高了其工作地位。

    (三)突出了教育督导重要的职能作用

    现代教育管理是“三驾马车”,即决策、执行和监督。决策是否完善,措施怎么改进,关键要靠严格的监督和科学的评估,而这正是教育督导的意义和职能。而《条例》开宗明义,教育督导是“为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行,”其中教育方针是党和国家为实现一定的教育目标所规定的指针,教育政策是实现教育方针的行动准则,教育法规是教育方针、政策的具体化、条文化,这里就明确了教育督导的职能作用之一---依法监督。同时也强调教育督导重要的任务是要在保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策贯彻执行的基础上,为“实施素质教育,提高教育质量,促进教育公平,推动教育事业科学发展”保驾护航。

    仔细分析《条例》的第三条实施原则既是工作方针,实际也是规定了教育督导最主要职能。第四款明确了:“监督与指导并重”的职能,“监督”放置于前,通过检查督促,其目的是使国家的教育法规政策得到执行和贯彻(即第三款原则);教育督导过程也是客观评价过程,因此,它必须“遵循教育规律”(即第二款原则)运用科学的方法,必须“实事求是、客观公正” (即第五款原则)对被督导单位作出客观科学的评估;教育督导不仅要监督、评估,还要在评估的基础上对被督导单位进行指导。“指导”,就是根据监督和评估的结果,帮助被督导单位找出问题的原因和解决问题的方法,“以提高教育教学质量为中心” (即第一款原则),这可以说是教育督导的目的所在。

    《条例》在第十八条至第二十二条将教育督导的协调职能与反馈职能,规定得非常全面具体,有针对性,并且强化了监督问责,“督导报告应作为被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据。”这些规定强化了教育督导实施的强制性和有效性,明确了教育督导的监督、指导、评价、反馈、协调等职能是相互联系、整体发挥作用的,进一步提升了教育督导的职能作用。

    总之,《条例》强化了教育督导在新中国教育事业中的地位和作用,突出了教育督导是政府及其教育行政部门实施依法治教和依法行政的重要环节,是贯彻落实国家教育法律法规和方针政策的重要手段,是管理教育工作的重要方式,也是贯彻教育方针,全面推进素质教育,提高教育教学质量的有力保障。它将会进一步推进政府职能的转变,也将推动教育发展方式和管理模式发生深刻变化。

    教育督导要发挥重要作用,充满活力的科学健康发展,必须为教育督导事业创造最大的、有序的发展空间。《条例》的颁布和施行,正是标志着经过30多年的不断探索和实践,砥砺前行,我国教育督导的法制化建设取得了实质意义的突破,我国教育督导事业的发展从行政手段进入了法制化的新阶段,教育督导从此提升到“国家级”层面,它为教育督导提供了坚实的法律依据,具有特别重要的立法意义,它必将对我国教育督导的发展产生积极深远的影响。